Consiglio di Stato sezione VI, sentenza n. 2696

Pubblicato: 19 Ottobre 2008

Malpensa – collegamento ferroviario – Valutazione di impatto ambientale – Competenza della Regione – Dimensione geografica – Rileva – Scopo dell’opera – Non rileva.

Competente ad esprimere la Valutazione di Impatto Ambientale è la Regione e non lo Stato, essendo rilevante la dimensione geografica e non lo scopo dell’opera. Se è indiscutibile che il collegamento ferroviario da Malpensa alla stazione di Milano Centrale risponde ad un rilevante interesse pubblico, agli effetti della V.I.A. bisogna tenere conto delle caratteristiche intrinseche dell’intervento e della misura in cui questo incide sulle componenti del territorio. Considerando che l’opera sottoposta a V.I.A. consiste nella costruzione di un tratto ferroviario di 300 metri e che si inserisce in un tracciato già esistente, si esclude altresì che possa rientrare tra le opere soggette alla valutazione del Ministero dell’Ambiente a norma del D.P.C.M. n. 377/1988.
Consiglio di Stato sezione VI, sentenza n. 2696

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE

sui ricorsi in appello n. 10206/01, n. 10322/01, n. 11415/01 proposti rispettivamente da:
(omissis)
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Sez. II, 31 luglio 2001, n. 5305;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 dicembre 2001 il Consigliere Lanfranco Balucani e uditi, altresì, l’avv. De Cesaris, l’avv. Pirocchi e l’avv. Sorrentino;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso proposto dinanzi al TAR Lombardia gli odierni appellati, proprietari e/o residenti in unità immobiliari situate in uno stabile di via Rho n. 13, unitamente al rappresentante del condominio e al Comitato “contro la Bretella Ferroviaria di Greco”, hanno impugnato i seguenti atti concernenti il progetto di collegamento ferroviario dell’aeroporto della Malpensa con la stazione ferroviaria di Milano Centrale, e in particolare:
– provvedimento della Conferenza dei Servizi indetta dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione in data 15.9.2000 recante l’approvazione del progetto;
– atto di assenso del Comune di Milano in data 15.9.2000;
– deliberazione del Consiglio Comunale di Milano n. 112 del 2.10.2000 con cui si esprimeva il parere ai sensi dell’art. 32, lett. b) L. n. 142/1990;
– decreto 19.8.1999 n. 38302, con cui il direttore generale della direzione generale urbanistica della Regione Lombardia sottoponeva il progetto alla procedura di valutazione di impatto ambientale;
– decreto 1°.8.2000, n. 18981, con cui il dirigente dell’unità organizzativa della direzione generale territorio e urbanistica esprimeva il giudizio di compatibilità ambientale.
I ricorrenti oltre all’annullamento degli atti impugnati chiedevano anche il risarcimento di tutti i danni provocati a causa dell’omesso rispetto della normativa violata, con interessi e rivalutazione.
Questi i motivi di gravame dedotti nel ricorso:
1) violazione dell’art. 7 L. n. 241/1990 ed eccesso di potere sotto vari profili in quanto l’approvazione del progetto non è stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento e si è omesso di chiamare alla Conferenza dei servizi quei soggetti privati aventi interesse contrario alla realizzazione del progetto;
2) violazione degli artt. 7, 10 e 11 L. n. 241/1990, dell’art. 97 Cost., ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, nell’assunto che il progetto è stato approvato estromettendo i soggetti coinvolti e rinunciando ad una scelta con essi concordata;
3) violazione delle direttive comunitarie in materia di V.I.A. (dir. n. 85/332/CEE; n. 97/11/CEE); dell’art. 6 L. n. 349/1986; dei D.P.C.M. 10.8.1988, n. 377 e 27.12.1988; dell’art. 71 D.Lgs. n. 112/1998: ciò in quanto sulla base della normativa richiamata la V.I.A. avrebbe dovuto essere effettuata dal Ministero dell’Ambiente e non già dalla Regione;
4) violazione dell’art. 6 L. n. 349/1986, dell’art. 2 D.P.C.M. n. 377/1988, dell’art. 8 D.P.C.M. 27.12.1988, dell’art. 32 della Cost., ed eccesso di potere sotto vari profili, nell’assunto che la V.I.A. avrebbe dovuto essere effettuata prima della approvazione del progetto;
5) violazione della direttiva CEE n. 337/85 e del D.P.R. 12.4.1996 in quanto, data la rilevanza nazionale dell’intervento, non troverebbe applicazione il D.P.R. citato che demanda alla Regione la valutazione di impatto ambientale per le linee ferroviarie a carattere regionale o locale.
6) violazione della legge n. 447/1995 concernente la normativa quadro sull’inquinamento acustico;
7) eccesso di potere sotto diversi profili, per non essere stati valutati progetti alternativi con minore impatto e minore sacrificio per i privati.
Con successiva memoria difensiva i ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi aggiunti:
A) i decreti regionali impugnati sono illegittimi in quanto, trattandosi di “tronco ferroviario per il traffico a grande distanza”, la normativa già richiamata imponeva che esso fosse assoggettato alla V.I.A. statale;
B) violazione degli artt. 2 e 8 D.P.R. 12.4.1996, in quanto l’avviso di deposito ai fini della V.I.A. è stato pubblicato su un quotidiano nazionale, anziché locale;
C) eccesso di potere sotto diversi profili, violazione del D.P.R. 12.4.1996 e violazione dell’art. 32 Cost., poiché (secondo il rapporto della Regione) lo studio depositato presenta gravi carenze in materia di rumori, vibrazioni e salute pubblica, ed appare contraddittorio.
Con sentenza n. 5305 del 31 luglio 2001 il TAR disattendeva le eccezioni di irricevibilità per tardività e inammissibilità per difetto di interesse ad agire sollevate dalla Regione Lombardia nonché l’eccezione di difetto di legittimazione dei ricorrenti sollevata dalle Ferrovie dello Stato S.p.a.; dichiarava infondati i motivi di cui ai nn. 1) 2) e 4); dichiarava invece fondati il 3° e 5° motivo e i primi due motivi aggiunti assorbendo gli altri motivi di gravame; conseguentemente accoglieva il ricorso annullando gli atti impugnati. Quanto alla domanda risarcitoria, la respingeva per difetto di prova.
Avverso la anzidetta sentenza hanno proposto gravame, con distinti atti di appello, la Regione Lombardia, le Ferrovie dello Stato S.p.a., il Comune di Milano sostenendo – diversamente da quanto ritenuto dal TAR – la competenza della Regione a rilasciare il parere di valutazione di impatto ambientale. Le parti appellanti hanno anche reiterato le eccezioni già prospettate in primo grado, e precisamente:
– la Regione ha eccepito la irricevibilità del ricorso per non essere stata impugnata tempestivamente la deliberazione regionale concernente la V.I.A., o altrimenti la sua inammissibilità per carenza di interesse, in quanto l’effetto lesivo deriverebbe solo dall’atto di approvazione del progetto (non impugnato);
– le Ferrovie dello Stato S.p.a. hanno eccepito il difetto di legittimazione al ricorso, sia dei privati proprietari e/o residenti, che del Comitato “contro la Bretella Ferroviaria di Greco”;
– il Comune ha eccepito la tardività della impugnativa degli atti comunali.
Si sono costituiti in giudizio (negli appelli proposti dalla Regione Lombardia e dalle Ferrovie dello Stato S.p.a.) i soggetti appellati contestando la fondatezza dei motivi dedotti negli atti di appello e riproponendo le censure dichiarate assorbite dal primo giudice.
Si sono anche costituiti in giudizio (negli appelli proposti dalla Regione Lombardia e dalle Ferrovie dello Stato S.p.a.) i Ministeri interessati (delle Infrastrutture e dei Trasporti; dell’Economia e delle Finanze; dei Beni e attività culturali; della Difesa), instando per l’accoglimento degli atti di appello.

DIRITTO

Con tre distinti atti di appello Regione Lombardia, Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. e Comune di Milano hanno impugnato la sentenza del TAR Lombardia che, in accoglimento del ricorso proposto dagli odierni appellati, ha annullato gli atti concernenti il progetto di collegamento ferroviario dell’aeroporto della Malpensa con la Stazione FF.SS. di Milano Centrale.
Gli anzidetti gravami debbono essere preventivamente riuniti, stante la connessione oggettiva che intercorre tra i medesimi.
Ciò posto, vengono anzitutto all’esame del Collegio le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso di primo grado, già disattese dal primo giudice e riproposte in questa sede dalle Amministrazioni appaltanti.
Sul punto non possono che essere confermate le conclusioni cui è pervenuto il giudice di prime cure.
Quanto alla prospettata irricevibilità del ricorso di primo grado, occorre precisare che gli atti impugnati attengono al procedimento conclusosi con l’atto di approvazione del progetto ferroviario da parte della Conferenza di servizi in data 15.9.2000 rispetto al quale le determinazioni di assenso espresse dal Comune di Milano e i decreti regionali per la valutazione di impatto ambientale (tutti oggetto di impugnativa) rappresentano atti infraprocedimentali non impugnabili autonomamente in quanto non immediatamente lesivi. Atto impugnabile è invece quello adottato dalla Conferenza di servizi che – ai sensi dell’art. 31, 4° comma, D.P.R. n. 383/1994 – sostituisce le autorizzazioni, approvazioni e nulla-osta previsti dalle leggi statali e regionali, ed ha valore di approvazione di variante urbanistica.
Non possono essere pertanto condivise le eccezioni di tardività del ricorso di primo grado per non essere stati gravati tempestivamente gli anzidetti atti del Comune, come pure i decreti regionali.
Sono inoltre da disattendere le eccezioni di difetto di legittimazione al ricorso, non potendo seriamente contestarsi che i ricorrenti in primo grado, nella loro veste di proprietari e/o residenti in un edificio condominiale posto a pochi metri dalla progettata linea ferroviaria, subiscano un concreto pregiudizio dalla realizzazione dell’opera ed abbiano perciò stesso titolo ad impugnare gli atti in questione; e ciò è sufficiente a rendere ammissibile il ricorso di primo grado a prescindere dalla sussistenza o meno della legittimazione all’impugnativa in capo al costituito “Comitato contro la Bretella Ferroviaria di Greco” (anch’esso ricorrente in primo grado).
Passando all’esame del merito, occorre affrontare quello che è il motivo centrale di tutti e tre gli atti di appello, vale a dire la questione della competenza in ordine alla V.I.A. (valutazione di impatto ambientale), che il primo giudice – diversamente da quanto disposto con gli atti impugnati – ha ritenuto appartenere alla Autorità statale anziché a quella regionale.
Nell’intento di dimostrare che nella fattispecie doveva trovare applicazione l’art. 71 D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, il quale assoggetta le “opere e infrastrutture di rilievo internazionale e nazionale” alla V.I.A. di competenza statale, il primo giudice ha sostenuto che è “il tipo di scopo cui è rivolta l’opera” e non “l’ambito territoriale in cui essa ricade” che differenzia il “carattere locale o regionale” dal “rilievo nazionale”. Da ciò la conclusione che l’opera in questione “per la sua rispondenza ad un interesse pubblico alla velocizzazione dei trasporti di dimensione internazionale, per il flusso dei viaggiatori interessati all’opera (…), e per l’influenza che ha l’aeroporto della Malpensa sul traffico internazionale” assumerebbe “dimensioni sovraregionali” ed un “rilievo almeno nazionale”.
Per rafforzare il proprio assunto la sentenza appellata ha anche richiamato gli artt. 1 e 2 del D.P.C.M. 10.8.1988 n. 377 (attuativo della Direttiva n. 85/337/CEE) che demanda al Ministero dell’Ambiente la V.I.A. per i progetti di “tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza”.
Tale prospettazione non può essere condivisa.
Se infatti è indiscutibile che il collegamento ferroviario Malpensa – Milano Centrale risponde ad un rilevante interesse pubblico stante la funzione cui assolve per il traffico aereo internazionale, è altrettanto evidente che agli effetti della applicazione dell’art. 71 D.Lgs. n. 112/1998 non può essere classificato di “rilievo nazionale”. E ciò per la ragione che la rilevanza nazionale o regionale dell’opera ferroviaria, agli effetti della V.I.A., non può essere basata sulle sue finalità in rapporto all’utenza, bensì tenendo esclusivamente conto delle caratteristiche intrinseche dell’opera e dell’ambito territoriale in cui essa ricade.
A questo risultato conduce la lettera della stessa Direttiva comunitaria in tema di V.I.A. (Dir. n. 85/337/CEE del 27 giugno 1985) che, nell’indicare (all’art. 3) i fattori sui quali debbono essere misurati gli effetti del progetto sottoposto a valutazione (“l’uomo, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria, ecc….”), non prende minimamente in considerazione lo scopo dell’opera, ma aspetti del territorio o che presentano una stretta connessione con esso.
In definitiva la rilevanza (nazionale o regionale) dell’opera agli effetti della V.I.A. va stabilita in ragione della dimensione geografica dell’intervento e della misura in cui questo incide sulle componenti del territorio.
Alla stregua di siffatti parametri è indubbia la valenza esclusivamente regionale (o addirittura locale) del progettato collegamento ferroviario.
Invero, secondo quanto si desume dagli atti di causa, l’opera assoggettata a V.I.A. consiste nella costruzione di un nuovo tratto lungo solo 300 metri, che si inserisce in un tracciato già esistente lungo poco più di 8 km.: si tratta cioè di un “raccordo” destinato a consentire ai convogli che attualmente hanno come capolinea la stazione di Milano – Piazza Cadorna l’arrivo alla Stazione Centrale.
Se a ciò si aggiunge che le caratteristiche strutturali della linea (con la ridotta lunghezza dei marciapiedi delle stazioni) la rendono inidonea ai convogli a lunga percorrenza, e che il traffico sarà gestito con i cd. treni ad alta frequentazione, dotati di caratteristiche costruttive e velocità tipiche dei treni metropolitani, non si può escludere con certezza che l’opera assuma un rilievo nazionale in termini di V.I.A..
Per le stesse considerazioni deve escludersi che l’intervento possa essere classificato come “tronco ferroviario per il traffico a lunga distanza”, e come tale essere ricompreso tra le opere assoggettate alla valutazione del Ministero dell’Ambiente a norma del D.P.C.M. n. 377/1998.
Per concludere sul punto, si può dire che i decreti regionali impugnati in primo grado hanno applicato correttamente la normativa vigente in materia di V.I.A., attivando la procedura di livello regionale di cui al D.P.R. 12 aprile 1996.
A questo punto, assodata la infondatezza dei motivi di gravame con cui i ricorrenti in primo grado hanno denunciando la incompetenza della Regione in ordine alla procedura di V.I.A., e dovendo dunque riformare per tale profilo la decisione del primo giudice, occorre procedere alla disamina degli ulteriori motivi di gravame che la sentenza appellata ha ritenuto infondati ovvero assorbito, e che sono stati riproposti nell’atto di costituzione degli odierni appellati.
Questi ribadiscono anzitutto le censure sui contenuti del giudizio di compatibilità ambientale, lamentando che la relazione tecnica predisposta dalla struttura regionale – nonostante il dichiarato esito positivo – in realtà sarebbe stata largamente negativa e presenterebbe carenze sotto diversi profili.
La doglianza è infondata.
L’Amministrazione regionale, infatti, pur esprimendo un parere favorevole – pienamente coerente con i risultati delle indagini effettuate, ha ritenuto di dover dettare una serie di prescrizioni per mitigare ulteriormente l’impatto dell’opera sulle diverse componenti ambientali, ed in particolare contenere i “rumori” e le “vibrazioni” (per i quali è stato comunque garantito il contenimento nei limiti fissati dalla normativa tecnica di cui alla legge n. 447/1995).
E’ poi privo di fondamento il motivo con il quale si censura la mancata considerazione di soluzioni alternative con minore impatto ambientale poiché in effetti, nell’ambito della V.I.A. espletata in sede regionale, sono stati indicati tre possibili tracciati alternativi, la cui concreta fattibilità è stata confrontata con quella del tracciato prescelto, e sono stati anche specificati i motivi per i quali tali ipotesi progettuali sono state giudicate non realizzabili.
Secondo gli appellati i provvedimenti impugnati in primo grado sarebbero illegittimi anche perché la procedura di V.I.A. sarebbe stata attivata dopo la approvazione del progetto.
Ma la censura è infondata in punto di fatto, dal momento che la V.I.A. regionale è intervenuta prima che, con la Conferenza di servizi, venissero espressi gli altri atti di assenso previsti dall’ordinamento e prima anche della approvazione definitiva del progetto esecutivo dell’opera. Né può valere in contrario la circostanza che la procedura di V.I.A. abbia avuto ad oggetto il progetto iniziale predisposto dalla ITALFERR per la ovvia considerazione che senza un progetto preliminare di opera la procedura stessa non potrebbe nemmeno essere avviata (per mancanza del suo oggetto).
Infine è stata sollevata nuovamente la questione relativa al mancato rispetto da parte della Regione delle norme sulla partecipazione procedimentale alla V.I.A..
In particolare, ad avviso degli appellati, la pubblicazione dell’avviso di avvenuta presentazione della domanda di V.I.A. non sarebbe stata effettuata in conformità di quanto prescritto dall’art. 8 D.P.R. 12 aprile 1996, e cioè su un quotidiano provinciale o regionale.
Ma, ove si consideri che la pubblicazione in questione è avvenuta su uno dei maggiori quotidiani nazionali, “La Repubblica”, non ci si può ragionevolmente dolere della mancata pubblicazione su un quotidiano a carattere locale, come ha correttamente osservato il giudice di prime cure.
Per quanto precede gli atti di appello in esame debbono essere accolti e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va confermata la legittimità degli atti impugnati nel giudizio di primo grado.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese processuali del presente grado di giudizio tra tutte le parti in causa.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, riunisce i ricorsi in appello in epigrafe indicati e, definitivamente pronunciando sugli stessi, li accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta nella camera di consiglio del 18.12.2001 con l’intervento dei signori:
Mario Egidio Schinaia Presidente
Luigi Maruotti Consigliere
Chiarenza Millemaggi Cogliani Consigliere
Pietro Falcone Consigliere
Lanfranco Balucani Consigliere, est.

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